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基礎設施投融資系列談 |(二)PPP項目績效評價實操問題

發表時間:2020-11-07 14:46
文章附圖

2019年以來,財政部和各省財政廳陸續發布PPP項目績效評價指導性文件,明確了PPP項目績效評價的開展頻次、組織程序、指標框架等,PPP項目績效評價逐漸步入正軌。但在實際操作中,由于種種原因,PPP項目績效評價依然存在一些比較突出的問題。

1.評價指標無實操性

財金[2020]13號文提供了PPP項目績效評價共性指標框架(參考),具體項目在編制績效考核方案時,需要針對項目特性對指標進行細化,例如,某道路PPP項目運營期路面績效評價指標:

序號

指標

評分標準

(1)

裂縫

縫寬在3mm以上,且多條縫距100mm以內,面積在1m2以上的塊狀裂縫為龜裂;縫寬在1mm以上或縫距0.4m以下,面積在1m2以上的網狀裂縫為網裂;路面上長度1m以上、縫寬1㎜以上的單條裂縫或深度在5mm以上的劃痕也定義為網裂。每公里道路出現少于2處(含)裂縫,不扣分;超過2處,每增加一處扣0.4分。

(2)

坑槽

路面破壞成坑洼深度大于20mm,面積在0.04m2以上定義為坑槽;每公里道路出現少于2處(含)坑槽,不扣分;超過2處,每增加一處扣0.4分。

(3)

擁包

路面局部隆起,坡峰坡谷高差在15mm以上定義為擁包;每公里道路出現少于2處(含)擁包,不扣分;超過2處,每增加一處扣0.4分。

(4)

沉陷

路面、路基有豎向變形,路面下凹,深度30mm以上定義為沉陷;每公里道路出現少于2處(含)沉陷,不扣分;超過2處,每增加一處扣0.4分。

(5)

車轍

路面上沿行車輪跡產生的縱向帶狀凹槽,深度在15mm以上定義為車轍;每公里道路出現少于2處(含)車轍,不扣分;超過2處,每增加一處扣0.3分。

(6)

波浪

路面縱向產生連續起伏,其峰谷高差大于15mm的變形定義為波浪(搓板);每公里道路出現少于2處(含)波浪(搓板),不扣分;超過2處,每增加一處扣0.3分。

(7)

松散

路面結合料失去粘結力、集料松動,面積在0.1m2以上定義為松散;每公里道路出現少于2處(含)松散現象,不扣分;超過2處,每增加一處扣0.3分。

(8)

泛油

高溫季節瀝青被擠出,表面形成薄油層,形成出現輪跡;每公里道路出現少于2處(含)泛油,不扣分;超過2處,每增加一處扣0.3分。

(9)

脫皮

路面面層層狀脫落,面積在0.1m2以上定義為脫皮;每公里道路出現少于2處(含)脫皮,不扣分;超過2處,每增加一處扣0.3分。

(10)

啃邊

路面邊緣破碎脫落,寬度0.1m以上定義為啃邊;每公里道路出現少于2處(含)啃邊,不扣分;超過2處,每增加一處扣0.3分。

該項目運營績效評價指標可以說相當細致,對于路面運維狀況進行了全方位的評價。但從實操層面來看,評價數據搜集工作量相當大,就反映項目整體績效而言,將是一項十分繁重而又意義不大的工作,增大了政府方無謂的監管成本。

2.日??己藱C制不合理

財金〔2020〕13號文對績效評價的頻次做出了要求,原則上項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價,項目運營期每年度應至少開展一次績效評價。實際很多PPP項目將績效評價分為定期評價和日常評價,并對兩類評價頻次和權重進行了規定。

例如某PPP項目約定:定期評價每年一次、日常評價時間由實施機構自行確定,日常評價得分為年度所有日常評價得分平均分。在評價指標中,安全生產指標為:發生一次安全事故扣1分。假設該年度共發生4次安全事故,分別發生在3、5、7、9四個月。

如果本年度僅在10月組織一次日常評價,則該指標年度日常評價扣分為4分;如果本年度在2、4月各組織一次日常評價,則兩次日常評價分別扣0分、1分,該指標年度日常評價平均扣分為0.5分。由此可見,日常評價時間點影響了項目公司年度評價得分,該機制存在不合理現象。

3.掛鉤比例虛假滿足要求

為了避免固化政府支出責任,財辦金〔2017〕92號文要求,項目建設成本與績效考核結果掛鉤部分占比不低于30%;財金〔2020〕13號文要求,政府承擔的年度運營補貼支出應與當年績效評價結果完全掛鉤。但部分項目為了通過各層級審查,在形式上做文章,看似滿足文件規定的掛鉤比例,實則挖空心思提前鎖定、固化政府支出責任。

例如某PPP項目約定:運營補貼=K×(可用性付費×30%+運營維護付費)。當運營期績效考核得分F≥90時,K=1;90F≤80時,K=0.9;80F≤70時,K=0.8;70F≤60時,K=0.7;F<60時,K=0.6。

乍一看,項目可用性付費的30%與績效評價結果掛鉤。但仔細一看K取值,最低為0.6,所以在看似掛鉤的30%中,又固化了60%,實則與可用性付費掛鉤比例僅為12%。

4.缺乏日常履約監管

PPP項目績效評價一般包括產出、效果、管理三類指標。PPP項目在組織實施績效評價時,項目實施機構應通過綜合分析、意見征詢,形成客觀、公正、全面的績效評價結果。

例如某PPP項目一項績效評價指標為:未有效執行制度的,每發現1次,扣1分。實施機構邀請了相關專家組成評價小組,對項目公司響應情況進行評分。但實施機構未在平時進行實時履約監管并形成監管臺賬,評價小組單純依靠項目公司提交的材料無法判斷其是否完全有效執行所有制度,因此無法準確評分。如此進行績效評價也只能流于形式,無法督促項目公司在平時貫徹執行制度。

5.評價指標與政策文件不相適應

江蘇省財政廳于20209月發布了《江蘇省財政廳關于進一步加強PPP項目績效管理的通知》(蘇財金[2020]105號),進一步提升了江蘇省PPP項目管理水平。該文件要求績效評價時,實施機構應建立依據充分、程序規范、檔案完備、全程留痕的績效評價過程管理機制;要求評價人員對逐項指標填制《PPP項目績效評價工作底稿》,得分底稿和扣分底稿均須編制,并應搜集充分適當的得分、扣分的依據列為具體工作底稿的附件。

但是,PPP項目績效評價指標或多或少存在無法提供得分、扣分依據的情況,給實施機構、咨詢機構帶來了不少困惑。例如某PPP項目績效評價指標為:存在安全隱患的,每處扣1分,未在規定時間內整改到位的,每處扣2分。如項目公司不存在安全隱患的情況,由誰來提供該指標得分的依據;如實施機構發現1處安全隱患,由誰來認定項目公司僅有1處安全隱患;如發現安全隱患后,項目公司進行了整改,由誰來提供項目公司是否整改到位的證明材料。就實踐情況來看,此類指標難以按文件要求做到“依據充分”“全程留痕”。

結語

PPP項目績效評價工作中,第三方咨詢服務機構發揮著至關重要的作用,對提高政府PPP管理能力、管理質量和管理效率,推動PPP高質量發展具有重要意義。鑒于此,江蘇省財政廳《關于進一步提高政府和社會資本合作(PPP)項目第三方服務機構工作質量的意見》(蘇財金〔2020〕69號),規定第三方服務機構應當專業勝任、勤勉盡責、質量控制、保持獨立、持續服務,要求第三方服務機構發揮專業作用,遵守職業操守,依法合規提供PPP項目服務。

結合目前PPP項目績效評價工作實操時出現的各類問題,對實施機構和第三方咨詢服務機構的建議如下:

1)合理控制績效評價指標尺度,避免一味求大、求廣、求細,以免導致政府監管成本過高或可能發生的越位監管;

2)注重績效評價指標實操性、評價程序科學性、結果應用合規性,避免因機制不合理導致評價工作不合理;

3)壓實各方責任,尤其對于江蘇省PPP項目,應結合蘇財金[2020]105號要求,在績效評價工作方案中先行明確各類得分、扣分依據和證明材料的清單和提供方,落實各方工作職責,為評價工作組織鋪平道路,避免出現指標無人管、分數沒法打、評價難操作的情況。

睿致誠提供的績效評價咨詢服務

為實施機構、項目公司開展績效監控

為實施機構編制績效評價工作方案

為實施機構組織專業化的績效評價工作

為實施機構編制績效評價報告、工作底稿

輔導項目公司整理匯編績效信息報告、開展績效信息自查工作

協助項目公司對績效評價結果進行申訴、落實整改工作

為項目各方主體完善相關必要的合規性流程與手續,規避風險

睿致誠績效評價咨詢服務業績:

南京空港樞紐經濟區市政道路PPP項目

南京空港樞紐經濟區越秀路等市政設施PPP項目

江寧經濟技術開發區基礎配套設施PPP項目

南京內河港高淳港區小花作業區公共碼頭及輸運體系建設PPP項目

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