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基礎設施投融資系列談 |(四)基礎設施項目以股權合作模式實施的合規性討論

發表時間:2020-11-18 14:36
文章附圖

近年來,隨著PPP模式規范性實施要求不提高,基礎設施投融資項目采用特許經營或采用股權合作模式逐漸增加。關于股權合作模式是否合規,仍有一些不同意見。合規性是基礎設施項目投融資模式選擇及交易模式設計的重要要求,本文將對該模式的合規性展開詳細討論。

一、何為股權合作模式

在股權合作模式下,由項目發起方通過市場化競爭的方式引入社會投資人與其共同成立項目公司,負責項目的投資、融資、建設、運營等工作;同時由社會投資人承擔項目的工程總承包任務,即投資人實際上既是股權投資方、也是工程總承包商。運營期內,項目公司通過運營收入補償其投資、運營成本及獲得合理回報。合作期結束后,社會投資人根據約定退出項目公司。股權合作項目典型運作模式如下圖所示。



項目運作模式

二、不同項目類型的合規性分析

(一)政府投資項目

根據《政府投資條例》,“政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主。國家完善有關政策措施,發揮政府投資資金的引導和帶動作用,鼓勵社會資金投向前款規定的領域”。

“國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。政府投資以直接投資方式為主;對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式?!?/span> 政府直接投資資金來源于預算內資金,包括中央預算內投資資金和地方政府投資資金。

對于非經營性項目而言,由于沒有經營性收入,應當采用政府直接投資方式投資,不宜使用股權合作模式。對于經營性項目,可通過PPP模式實施,也可采用股權合作模式引入社會投資人與地方國有企業共同實施,政府可以授予項目公司特許經營權。在此類項目實施方案中,明確項目資金來源,對需要缺口補助的項目設置的“按效付費”回報機制等邊界條件,并納入預算管理。項目公司負責項目投融資、建設、運營該項目,并根據項目運營以及績效考核結果獲取合理回報,至項目合作期滿后無償移交給政府。

通過股權合作模式實施政府投資項目的關鍵在于設置項目資金來源、回報機制時,須嚴格遵守《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)、《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》財預(〔2018〕34號)等相關文件的要求,不得要求兜底回報、違規舉債、擔保等增加政府的隱性負債。

(二)企業投資項目

企業投資項目一般以經營性項目為主。企業投資項目采用股權合作模式實施的合作期普遍較短,通常是在項目進入穩定運營后,由項目公司股東或其指定第三方按照有關約定收購社會投資人的股權實現社會投資人的退出。也有部分項目不約定股權回購,社會投資人通過長期投資,通過項目運營獲取收益。

企業投資項目應根據《政府核準的投資項目目錄》實行備案制或核準制管理。由于企業投資項目不涉及使用政府性資金,由各類企業主管機構加以規范其投資行為,如《中央企業投資監督管理辦法》等也并未對股權合作模式有所限制。目前多地已出臺促進政府投融資公司改革創新轉型發展的指導意見中均提出通過股權轉讓、合資合作的方式引入社會投資人,支持本地基礎設施建設與運營。因此在遵守行業及上級管理機構相關規范要求的基礎上按照企業內部投資決策規定執行,一般無不合規的疑慮。

三、結語

根據上述分析,對于非經營性基礎設施類項目不宜采用股權合作模式實施,對于經營性的基礎設施項目則應通過合規方式引入社會投資人,基于按效付費的原則設置回報機制,不得要求兜底而增加政府隱性負債。企業投資項目除應按《政府核準的投資項目目錄》實行備案制或核準制管理外,還應注重企業內部和主管機構對外投資管理決策程序和資產處置管理要求。

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