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基礎設施投融資系列談 |(一)基礎設施投融資模式選擇簡析

發表時間:2020-11-01 14:42
文章附圖

近年來,隨著《政府投資條例》(中華人民共和國國務院令第712號)、《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)、《國家發展改革委辦公廳關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知》(發改辦投資〔2020〕586號)等一系列基礎設施投融資政策的不斷完善,地方債務防控風險措施進一步升級,基礎設施投融資模式的選擇也面臨著多重因素影響。

一、基礎設施投融資模式選擇影響因素

1、政府債務風險

自2014年來,相關政策相繼出臺,不斷加強對于政府債務把控,國發201443號剝離了融資平臺公司的政府融資職能,規范了地方政府的舉債方式;財預〔201787號對于政府購買服務內容進行了嚴格的限制,防止利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資、變相舉債;《政府投資條例》的出臺意味著對于政府投資管理的全面加強,是防范地方債務風險的政策延續。政策的出臺不斷對于政府舉債主體、舉債模式進行規范,同時也要求基礎設施項目投融資模式的選擇應當審慎考慮防控政府隱性債務因素。

2、項目運作合規性

合規性是貫穿基礎設施投資項目的投融資模式選擇及交易模式設計的主題,項目運作合規性包括模式選擇有無政策的強制性要求,如污水處理及垃圾處理項目“兩個強制,項目運作過程中的土地交易、國有資產處置、項目立項等前期手續的完備性、項目實施主體的適格性、項目采購方式、績效考核等因素均應當符合政策合規性要求。

3、地方財政支出能力

地方財政支出能力是決定投融資模式選擇的重要前提,為平滑財政支出、減輕地方財政壓力,PPP成為各地基礎設施項目運作的重要模式,但隨著PPP項目支出總和不斷逼近一般公共預算支出10%的紅線,且財金〔201910號文提出要求財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目,新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出,PPP模式的應用受到更多的限制,在此背景下,特許經營模式、F+EPC等多種模式也成為了地方政府基礎設施投融資模式選擇的重要參考。

4、項目融資可行性

項目融資可行性一方面包括金融機構進行項目貸款審批過程中會綜合考慮項目模式是否合規、政府付費是否構成政府隱性債務、項目還款來源可靠性、項目實施主體的資信情況等多種因素以決策是否準予項目貸款;另一方面為能否引入產業投資基金、能否通過PPP項目資產證券化、基礎設施REITs盤活存量資產等多途徑解決項目資金需求。

5、項目落地需求

基礎設施建設項目通常為關系社會公共利益的重大項目,項目推進通常伴隨著建設任務落實、項目加速落地壓力,此類項目投融資模式選擇通常要求運作流程簡單、落地速度快,在此種前提下,PPP模式因其合規性要求較高、項目入庫及項目采購時間較長通常不會成為政府部門的首要選擇。

6、其他因素

除前述因素之外,政府部門在項目投融資模式選擇時也同時會考慮扶持本地國有企業、地方國有企業混合所有制改革等其他因素,以及結合項目特點及項目需要綜合考慮模式選擇。

二、基礎設施投融資基本模式

1、政府發債

政府發債模式是唯一合法的政府舉債模式,政府發債模式包含發行政府一般債券及專項債券,近年來,關于專項債適用的政策頻出,專項債作為PPP項目資本金的話題探討也一度成為熱點。

根據現有法律法規,專項債券目前有地方政府棚戶區改造專項債券、地方政府土地儲備專項債券、地方政府收費公路專項債券、其他專項債券(例如城鄉建設專項債券)等。城鄉建設專項債券適用領域較為廣泛,如交通建設、污水處理、垃圾處理、產業園區、教育建設等領域均可適用。另外,專項債券可作為重大項目的資本金。此處所指的項目有國家重點支持的鐵路、國家高速公路和國家重大戰略中的地方高速公路、供電、供氣項目。

2、PPP模式

自2014年起,財政部、發改委多次發文推行PPP模式,并頒布了財政承受能力論證指引、物有所值評價指引、政府和社會資本合作項目財政管理辦法等一系列配套文件,PPP模式在基礎設施投資領域廣泛得以應用,由于PPP立法久久未能出臺,實操中模式適用的問題也層出不窮,2017年起財政部及各省財政廳相繼發文對PPP模式進行規范,PPP模式的適用在更為規范的同時也由于前期論證程序復雜、項目落地周期長、以及10%紅線限制等原因,使得部分地方政府對PPP模式望而卻步。

3、特許經營模式

2004年,建設部頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》,2015年,發改委、財政部等六部委以部門規章的形式頒布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,擴大了特許經營模式的適用領域。特許經營模式后續尚未頒布更多的規范性文件對模式適用進行細化,但特許經營模式在各個領域仍得以廣泛應用。盡管財金〔201690號文明確了垃圾處理、污水處理的兩個強制,但各地以特許經營模式實施該類項目的仍不在少數。

以上三種模式符合當前政策要求,模式合規性得以保證,但由于模式限制,如政府發債的程序限制及規模限制、PPP模式及特許經營模式的流程限制等,各地政府在基礎設施項目投融資模式選擇過程中也面臨著諸多難題,投融資模式亟待創新。

三、基礎設施投融資其他模式

1、ABO+股權合作模式

ABO指授權(Authorize)-建設(Build)-運營(Operate)模式,當前并無相關法律明確ABO模式的實施模式及其合規性。ABO模式最早應用于北京市政府授權京投公司負責提供北京市軌道交通項目的投資、建設、運營等整體服務?!锻七M政府投資工程集中組織建設的指導意見》(蘇建建管〔201823號)中規定對于以政府性資金為主要來源的公共工程項目實行集中組織建設,各級政府要明確或組建負責本地區政府投資工程集中組織建設的實施單位,并由政府授權。這也為ABO模式提供了一定的政策支撐。

在“ABO+股權合作模式下,通常由政府授權地方國有公司為項目運作主體,由于地方國有公司資金實力、建設水平、商業運作能力或運營水平等較為薄弱,因此由國有平臺公司以公開招標或股權交易模式引入實力較強的社會資本方參與項目實施,這一過程在保障基礎設施項目落地同時,也可以夠通過混合所有制改革提升國有公司自身實力。

2、F+EPC模式

F+EPC模式,即Finance + Engineering、Procurement、 Construction融資+設計、采購、施工,即由工程總承包企業統籌項目融資、設計、采購、施工。實際操作中F+EPC存在諸多應用模式,具體包括延期支付型、債權融資型及股權合作型等

根據《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(建市規〔201912)及《政府投資條例》(國務院令第712號)規定,政府投資項目不得由施工單位墊資建設,因此延期支付型F+EPC模式存在一定的適用障礙;債權融資型及股權合作型則通過該模式引入項目投資人,同步解決了項目投資、融資及工程建設,盡管不涉及前述規定所命令禁止的墊資問題,但是作為政府投資項目實施的新型融資模式,該模式適用是否涉及隱性債務風險尚未有定論。張家口市“未來之城”綜合開發項目、麗水機場項目配套工程設計、采購、施工總承包項目等項目目前均以F+EPC模式實施。

3、EPC+O模式

EPC+O模式,即Engineering、Procurement、 Construction + Operation設計、采購、施工+運營)。即將工程總承包延伸至運營階段,實現設計采購的集合縮短工期、提高質量、節省投資費用,更能夠通過建設運營的結合保證建設治理,提高運營效率,降低全生命周期項目成本。EPC+O模式首先由政策指引在環保領域得以適用,近年來,該模式也在越來越多的領域得以推廣適用,如中山市未達標水體綜合整治工程、東莞市石馬河流域綜合治理項目、江門市碧道建設工程、浙江溫州龍港市龍湖片區綜合開發項目等。

結論

目前,地方政府的投資熱情和投資積極性未減,但由于地方政府債務監管一直未放松和對各類地方政府投融資平臺的清理,地方政府自身的投資能力不足、政府債務額度有限,PPP模式引進社會資本方規范化要求太高,項目融資渠道收縮。在地方政府持續的基礎設施投資需求和資金籌措能力不足的矛盾下,基礎設施投融資模式也不斷進行著創新變化,具體模式的應用及選擇應當綜合考慮項目實際運作需要、地方區域差異化、項目行業特點等多項因素,最終目的為通過模式的選擇及結合為項目資金找到可靠的入口及出口。


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