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存量項目PPP運作解密

發表時間:2021-03-02 14:38
文章附圖

作者:濟邦咨詢梁靜、陳榮祥

以南京市城東仙林污水處理PPP項目為例


    2015年11月26日,南京市城東、仙林污水處理PPP項目分別與北控水務(中國)投資有限公司和北京碧水源科技股份有限公司正式簽署PPP項目合同,標志著歷經八個多月兩項目終于落地。
    作為財政部首批PPP示范項目之一,且是其中為數不多的存量資產PPP項目,隨著2014年以來PPP模式理念的升級和更多規范政策的出臺,本項目的成功運作引起了空前關注。根據2004年建設部126號令《市政公用事業特許經營管理辦法》,污水處理行業是國內最早進行市場化改革的市政公用事業之一,經過十余年的發展,有著相對成熟的運作機制,類似污水TOT項目應操作本應一帆風順,但實踐往往不如想象那么簡單。以南京城東、仙林污水處理PPP項目為例,期間不斷經歷著肯定-否定-再肯定的過程,部分問題甚至引起了財政部的重視,如稅務問題,如PPP采購是否允許引入外資的問題,目前財政部正就上述問題進行調研和研究。作為本項目的主要咨詢人員,在一切塵埃落定后,提筆對項目運作過程進行總結,既供業內人士交流之用,亦供后續項目參考與借鑒。

1面紗初啟:項目運作背景

    城東污水處理廠服務范圍為南京市東南部地區,服務面積約175平方公里,規劃服務人口約148萬。此番PPP運作前,城東污水處理廠項目總設計能力35萬立方米/日,處理后出水達國家《城鎮污水處理廠污染物排放標準》一級A標準。尾水排放到運糧河。城東污水處理廠始建于2003年10月,項目分三期建設,至2013年12月底全部完成,出水水質滿足一級A標準。其中一期工程于2005年9月建成投運,規模10萬立方米/日,采用A2O工藝,二期工程于2008年底改擴建完成,擴建后日處理能力增至20萬立方米,同時二期工程進行了一、二期一級A提標改造,污泥處理采用深度脫水工藝,通過重力濃縮、加藥調理、板框壓濾使產出污泥含水率降至60%以下后外運處置。仙林污水處理廠規劃服務面積80平方公里,服務人口20萬。目前日處理能力10萬立方米/日,處理后出水達國家《城鎮污水處理廠污染物排放標準》一級A標準,尾水排放九鄉河。仙林污水處理廠設計總規模日處理能力為10萬立方米,一期工程日處理能力5萬立方米,采用CAST工藝,于2009年開始運行,2014開始進行一期改建和二期擴建工程,改擴建后仙林污水處理廠整體采用A2O+MBR工藝,工程于2015年6月底全部建設完成。污泥處理采用帶式濃縮一體式脫水機脫水,脫水后含水率降至80%以下外運處置。本項目由行業管理部門南京市城鄉建設委員會(“市城鄉建設委”)擔任項目實施機構,協同南京市財政局(“市財政局”)和南京市城市建設投資控股(集團)有限公司(“市城建集團”)共同負責推進,上海濟邦投資咨詢有限公司(“濟邦咨詢”)擔任項目PPP交易總顧問(含財務顧問、商務顧問服務內容),濟邦咨詢聘請上海錦天城律師事務所作為本項目的法律顧問??紤]到污水處理工藝的不同,為了便于競爭,本項目分為兩個子項目,即城東污水處理廠PPP項目和仙林污水處理廠PPP項目,以經營權TOT方式進行運作。兩個廠的經營權轉讓價格在評估值的基礎上皆定為4億元,PPP合作期限30年,由社會資本競爭項目的初始污水處理服務費單價。本項目采用公開招標的采購方法,整個采購流程在江蘇省政府采購中心監管下操作。項目自2015年3月份開始調研至簽約落地,市城鄉建設委、市財政局、市城建集團及咨詢機構等多方緊密配合,對項目交易結構和邊界條件等實施方案的主要內容反復分析論證,最終從項目實際情況出發,批準了項目實施方案,并依此制定了個性化的項目采購文件。由于事前調研分析論證工作充分,財務測算科學扎實、合同條款設置合理,加之項目本身區域優勢明顯、規模較大、現金流穩定,吸引了眾多國內外水務行業第一陣營的社會資本參與競爭,最終北控水務(中國)投資有限公司以0.742元/立方米中標城東污水處理廠PPP項目,北京碧水源科技股份有限公司以1.290元/立方米中標仙林污水處理廠PPP項目,中標價格明顯低于最高限價,遠遠超出各方預期,實現了政府的物有所值,也為政府、社會資本、社會公眾的多方共贏打下扎實基礎。項目的成功經驗對江蘇省乃至全國的PPP項目,特別是涉及主管部門大力提倡的存量資產轉化PPP項目運作具有重要的示范和借鑒意義。

2庖丁解牛:項目實施要點
1、項目識別:物有所值和財政承受能力評價
    根據《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)(下稱“113號文”)的要求,在PPP項目識別階段應進行物有所值評價和財政承受能力論證,在本項目運作過程中,《財政部關于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》財金〔2015〕21號出臺,詳細規定了財政承受能力的論證方法,但有關物有所值論證的具體指引并未出臺,本項目結合113號文的規定,進行了物有所值評價和財政承受能力論證。1)物有所值評價情況項目物有所值評價主要從定性和定量兩方面對本項目進行了分析評價。定性評價按①增加污水處理服務有效供給②優化污水處理項目的風險分配③提高污水處理服務運營效率④促進企業創新與公平競爭⑤緩解財政當期污水處理設施存量債務壓力⑥推動政府公共服務管理體制的轉變等六方面進行了定性分析??梢钥闯?,在PPP模式下,項目公司更有內在動力使有限的資源發揮更大的作用,通過降低資金成本、提升管理水平、采用先進技術等途徑控制成本,實現合理利潤最大化。定量評價主要對非PPP的南京水務集團運營模式與PPP模式進行了對比分析,在雙方都全成本核算和同等收益率的前提下,通過財務測算得出兩種模式下的污水處理單價,再據此分析兩種模式在同等生命周期內的風險情況及財政污水處理費的支付情況。通過比較,在PPP模式下,政府全成本核算的污水處理服務費單價購買服務,既有利于企業的正常運營和自我發展,又轉移了融資和運營風險,長遠來看,更符合市場機制的要求和地方政府的利益。(最終結果證明確實如此,納入本次交易范圍的兩個廠污水處理規模占南京市主城區污水處理總規模的18.3%,而據預測2016年兩個廠需支付的污水處理服務費僅占主城區收繳污水處理費的12%左右。)2)財政承受能力論證情況
本項目財政承受能力的驗證主要通過預測污水處理單價來計算政府每年的污水處理費支付情況,并據此預測政府支付的年污水處理費占當年財政一般公共預算支出比例,綜合判斷本級財政的承受能力,本項目預測時擬定的自有資金內部收益率在同期人民幣貸款基準利率與通常行業內部收益率之間。按照預測的污水處理服務費單價,在PPP合作期內,財政對于項目年污水處理費支出占當年一般公共預算支出的比例幅度為0.38%~0.03%(事實上根據最終競爭結果該比例幅度為0.22%~0.02%)。經市財政部門對南京市本級PPP項目總支出的綜合判斷,本項目通過了財政承受能力論證。

2、項目準備:項目實施方案要點分析
1)交易范圍的設置筆者認為交易范圍的確定主要取決于以下幾個因素:一是擬交易資產進行交易的自身條件是否成熟、物理邊界和管理邊界是否便于劃分、資產權屬是否清晰確定以及是否存在不可預估的風險;二是擬交易資產的經濟性(自身現金流能力),經濟性越高,越有利于提升項目的市場價值,從而更有利于項目運作;三是兼顧政府方的融資需求,畢竟交易范圍直接影響著項目的交易總額。本項目中,經過多次財務分析和論證,考慮到市場條件不成熟,城東污水處理廠三期工程以及再生水工程的經營權被排除出交易范圍,而城東污水處理廠一二期工程以及仙林污水處理廠的經營權被納入交易范圍,剔枝折葉,確保了項目的交易質量,輕裝上陣。2)交易主體的設置污水處理廠進行TOT運作,需要理清交易資產的權屬關系,確保交易主體的合法性是項目規范運作的必要前提。PPP項目交易結構和合同結構復雜,涉及眾多交易主體。為了保證項目運作的規范,首先要確保項目各交易主體的合法規范性。本項目中,根據113號文的要求,市政府授權市城鄉建設委作為實施機構,負責代表政府簽署《PPP項目合同》(主合同)并簽發《特許經營授權書》,南京水務集團有限公司(“水務集團”)作為政府指定的出資方參股項目公司,負責簽署《合資協議》和《公司章程》;水務集團控股子公司南京公用水務有限公司(“公用水務公司”)作為項目資產權屬方負責簽署《經營權轉讓協議》。其中,由于仙林污水處理廠一期資產產權屬于南京公用控股(集團)有限公司(“公用控股公司”,市城建集團全資子公司),因此特由公用控股公司向公用水務公司簽署了《委托授權書》,確保了公用水務公司代表資產權屬方簽約的合法性。3)交易結構的設計交易結構是PPP項目運作的核心,合理交易結構的設置有利于平衡各方利益,保障項目運作成功。本項目交易結構圖如下:本項目由政府指定的出資代表與選中的社會資本合資成立項目公司,在合作期內,由項目公司受讓交易范圍內城東污水處理廠及仙林污水處理廠的經營權,并負責兩個污水處理廠項目設施的運營和維護工作,合作期滿后將兩個污水處理廠項目設施及權益無償移交給政府或其指定機構。項目的資金結構為:股本金不低于項目初始投資總額(包括但不限于特許經營權費以及項目公司運營初期的鋪底流動資金)的30%,由政府指定的出資機構與選中的社會資本分別按約定比例以現金出資成立項目公司,由項目公司進行融資并按規定支付本項目的特許經營權費。項目的回報機制主要體現為政府購買服務,資金來源從南京市主城區收繳的污水處理費中列支。4)基礎水量的設置基礎水量的設置比較敏感,容易被誤解為給社會資本提供固定回報。事實上,由于現有的污水處理廠TOT項目一般都廠網分開運作(本項目亦是),污水處理進水管網由地方政府負責統籌投資建設,社會資本很難預測和管控實際的污水處理量,若政府不提供最低需求承諾,社會資本反而容易加大對項目風險的判斷,并將此風險成本體現到污水處理服務費單價中,形成不合理的風險溢價。因此,為了合理分配處理水量變動風險,也為了保證社會資本的平等競爭,通常單純污水處理廠(不含配套管網的終端設施)TOT或者BOT項目中都會設置基礎水量,作為政府主要承擔原污水供應風險的一種分擔機制。但基礎水量如何設置以便實現風險分擔合理(雖然差別是細微的),需要進行準確的水量預估和精心的付費設計。本項目中市城鄉建設委會同市財政局、市城建集團和咨詢機構對基礎水量的設置多次開會討論,并組織相關專家進行反復論證,以會議紀要形式出具了對項目基礎水量的正式意見。既對基礎水量的設置提出了明確的意見,又對廠外配套管網的建設提出了具體的要求。5)融資成本提前鎖定在國家PPP政策的鼓勵和引導下,各金融機構亦對本項目表現出濃厚的興趣。經市城鄉建設委、市財政局以及市城建集團共同對各銀行機構提交的PPP融資方案進行評審,確定南京銀行、工商銀行、中國銀行、江蘇銀行為本項目可選合作銀行,融資成本不超過同期人民銀行貸款基準利率下浮10-12%,貸款期限不少于15年。此運作方式既解決了社會資本融資的后顧之憂,也提前鎖定了本項目的融資成本上限,有效降低社會資本報價,與同期銀行貸款基準利率相比合作期內可節約財政污水處理費支出5000萬元。6)付費機制的設置基礎水量設置的出發點是防范最低需求風險,合理的基礎水量值可以保障投資人獲得可預期的穩定現金流,但實際執行過程中污水處理量仍然可能高于或者低于該水量值。按照過去通常做法,當實際處理水量低于基礎水量時政府仍然簡單按照污水處理服務費單價結算付費,而本項目在此基礎上增設引入了“不足單價”概念,即當實際處理水量低于基礎水量時,需扣除實際處理水量與基礎水量的差值部分未發生的運營成本,這種更加科學和精細化的設置既保障了項目公司資本性投入能正?;厥?,又維護了政府的合理利益。需要指出的是,本項目“不足單價”以及“超進單價”的設置主要根據國家住建部頒布的《市政公用設施建設項目經濟評價方法和參數》中固定成本和可變成本的分類,再將污水處理服務費單價中的利稅按二者成本比例進行切分,便形成了“不足單價”和“超進單價”,“不足單價”主要體現項目的投資成本及合理利潤(含所得稅),“超進單價”主要體現項目的運營成本及合理利潤(含所得稅)。7)調價機制的設置本項目合作期限(特許經營期)長達三十年,為了反映對宏觀經濟風險的合理共擔,設定了污水處理服務費單價的定期調價機制。污水處理服務費單價的調整機制主要通過調價公式來實現,其啟動需要同時具備兩個條件,一是達到一定年限,二是成本幅度變化達到一定比例。合作期內污水處理服務費單價將根據污水處理全成本變動幅度進行調整,我們梳理出污水處理廠日常運營過程中對污水處理服務費單價變動影響較大的成本項單獨設置調整系數作為主動調價因子(主要為動力費、生產人員的薪酬、化學品費、污泥處理處置費等)并引入電度電價、社平工資等公開統計數據作為調整依據。除主動調價因子外,其他對物價變動敏感度較弱的成本項(折舊、財務費用、稅費等)作為被動調整因子,起到對調價公式的穩定平衡作用。本項目特別之處還在于考慮到項目公司將來人員結構上不可避免會出現借用人員、自主招聘人員不同的薪酬標準和漲幅,我們對工資福利因子按照借用、非借用做了分解,并適用不同的調整參數,增加了調價公式的靈活性,科學合理分攤了雙方風險,保障了雙方利益。8)維修共管賬戶的設置參與競爭的社會資本一般會在投標文件中明確其關于本項目的內部收益率,該收益率體現了各項成本均實際發生的情況下項目公司的合理利潤,但若其成本未據實發生,就有可能獲取額外的利潤,大修費用(含重置)一般按固定資產投資總額計提一定的費率,很難判斷其是否據實發生,因此從政府監管的角度看,需要強化對大修費用的監管,本項目中設置了由市城鄉建設委和項目公司共管的大修資金賬戶,??钣糜谠O備的大修和重置,既鼓勵項目公司更好地維護項目設施,又維護了政府方的合理利益。9)監管體系的設置作為城市公用事業項目,政府對項目公司的監管是實施PPP項目的必要措施,確保項目公司提供的公共服務的普遍性、穩定性、安全性、高質量、高效率、公平和價格合理。項目監管主體主要為各相關政府機構:一是市城鄉建設委作為項目實施機構依據簽署的合同要求對項目公司的運營維護進行“依約”監督管理,二是市發改、財政、環保、審計、物價、國土等部門,根據各自職能發揮“依法”監管作用。各相關部門在市政府的統一協調下,建立固定的聯動機制,對項目公司進行全方位的監管。項目的監管內容主要包括:市場秩序、經營狀況、運營成本、資產安全以及信息披露等內容。項目監管方式主要有:一是依PPP合同的績效指標加強對項目全生命周期的各項考核,二是建立定期評估機制,三是建立公眾參與監督機制,實現政府“經營者”到“監管者”的轉變,切實履行從前期準入到項目運營全過程的監管職責。3、項目采購:規范的招標流程
根據《江蘇省財政廳關于政府和社會資本合作(PPP)示范項目實施有關問題的通知》的規定,國家級PPP示范項目以及省級試點PPP項目均應通過省政府采購平臺進行采購,因此本項目所有采購活動均委托江蘇省政府采購中心作為采購代理開展。自本項目資格預審公告發布開始,就完全按照《中華人民共和國政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫[2014]215號)等PPP相關采購要求進行采購活動??紤]到項目具有邊界條件清晰、運作機制成熟以及市場關注度高等特點,經各方共同研究選擇了公開招標的采購方式。首先通過資格預審合理設置門檻,為了確保入圍社會資本和項目條件相匹配,滿足項目投資和運營需要,濟邦咨詢曾先后兩次以書面調研的形式進行了市場測試;其次通過綜合評分方法選出報價低且運營能力強的目標投資人。此種競爭方式,有利于最大限度挖掘市場價值,實現充分競爭,降低政府采購成本。
3攻堅克難:項目操作遺憾
1、員工安置
    PPP存量項目運作過程中,一般情況下,應遵循“人隨項目走”的原則,員工與原有企業解除合同,與項目公司重新簽署勞動合同,既有利于項目公司管理,也有利于員工自身發展。本項目中兩廠共涉安置員工141名,經摸底調研員工更傾向于繼續留在水務集團發展,考慮到項目的整體運作進度及員工的普遍訴求,最終采用了“人員借用并保留現有勞動關系”的人員安置方案,該方案雖保證了員工的平穩過渡,但對未來項目公司的管理提出了更高的要求。人員的安置是改革過程中的最重要問題,處理不好影響穩定,甚至可以直接決定項目成敗。從本項目運作的經驗來看,應提前對員工進行宣傳和溝通,讓員工能真正理解PPP改革的意義并積極參與進來,引導員工對市場化運作機制的認同并意識到改革為其個人帶來的發展機遇,在充分了解員工的利益訴求,確保員工合理利益不受損害的前提下,采用“人隨項目走且勞動關系整體轉移”的人員安置方案,理順關系,順應發展潮流,保障污水處理廠在合作期內的獨立運作和發展。2、城東污水處理廠三期工程的后續運作
城東污水處理廠三期工程因為進水量過低不具備市場化運作的條件,而未被納入本項目交易范圍,但由于城東污水處理廠一二三期工程在同一廠區且有很多共用設施,運營主體不一將帶來很多麻煩,相應降低了項目設施運營規模效應的發揮,削弱了城東污水處理廠三期工程的市場價值。

3、污水處理勞務增值稅新政策的出臺
    在本項目的執行過程中,財政部、國家稅務總局2015年6月12日發布的《關于印發〈資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄〉的通知》(財稅〔2015〕78號)(下稱78號文),符合一定條件的提供污水處理勞務的納稅人自2015年7月1日起享受增值稅即征即退政策,退稅率為70%。本次增值稅優惠目錄將污水處理勞務納入其中,在此之前,污水處理勞務免征增值稅。此次78號文的推出,對于污水處理PPP項目有一定影響。首先文中并沒有對污水處理勞務的增值稅具體執行細則做明確規定,各地稅務部門只能按17%的稅率進行征收;其次根據規定:“已享受本通知規定的增值稅即征即退政策的納稅人,因違反稅收、環境保護的法律法規受到處罰(警告或單次1萬元以下罰款除外)的,自處罰決定下達的次月起36個月內,不得享受本通知規定的增值稅即征即退政策?!备鶕摋l規定,企業因為一萬元以上的罰款即在未來三年不能享受增值稅即征即退政策,這筆不算小的成本(以城東污水處理廠為例,大概在600多萬)將加大項目公司的經營壓力。況且污水處理行業本就是保本微利的行業,若是企業因為進水水質不合格而導致的出水水質不合格并因此受到一萬元以上的環保罰款,三年增值稅損失的補償必然會在地方政府和項目公司之間造成較大的爭議和矛盾,不利于項目的長期合作。PPP的順利推進需要各項配套政策的支持,尤其是稅務配套政策,希望有關部門在78號文試行一年后,最好能免征污水處理勞務的增值稅,或者出臺污水處理勞務增值稅的實施細則,明確各方的責任義務,便于實際操作。
4 有待完善:實施中的困惑

1、政府采購發框架下的PPP政府采購

    本項目在資格預審條件中針對的社會資本包括“在中國境內外注冊成立的具有獨立法人資格且合法存續的企業”,而根據《中華人民共和國政府采購法》“第十條:政府采購應當采購本國貨物、工程和服務?!彪m然財政部的多份PPP相關政策文件明確指出外資是社會資本的重要組成部分,而且《外商投資產業指導目錄(2015年修訂)》中,污水處理廠建設、經營屬于鼓勵外商投資產業目錄,但由于政府采購法的法律效力高于上述幾個部門規章,本項目曾因此一度陷于僵局。后經江蘇省財政廳、南京市財政局、市城鄉建設委、市城建集團以及濟邦咨詢的多方努力,本項目最終通過政府部門審批方式得以允許境外投資主體參與競爭。但本項目解決了,下一個項目遇到同樣的問題怎么辦?若想徹底解決該問題,恐怕需要從行政法規甚至更高的法律的層面予以明確。

2、PPP模式下的國有產權交易
    根據《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》第四條規定:“企業國有產權轉讓應當在依法設立的產權交易機構中公開進行……”本項目雖為經營權轉讓,但根據此規定仍需要進場交易,競價模式為“競投經營權轉讓價款”,而根據《政府與社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)等文件規定,PPP項目社會資本選擇適用于政府采購程序,江蘇省更是發文要求要嚴格執行《政府采購法》,國家級示范項目以及省級試點項目必須通過省級政府采購平臺公開招選社會資本??紤]到競爭污水處理單價能起到激勵項目公司提升運營管理水平的導向作用,且綜合評分得方式比起單純的競價方式更有利于選擇合適的投資者,我們最終選擇采用政府采購模式而非國有產權轉讓模式。但是,由于政策規定不一,為了避免違規風險,有關部門應明確采用PPP模式的國有產權/經營權轉讓項目是否需要進場交易。

3、污水處理廠廠網一體化運作
    在本項目執行過程中,財政部、住房和城鄉建設部聯合印發的《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建〔2015〕29號)指出,污水處理項目應實行廠網一體化運營,而國務院《外商投資產業指導目錄(2015年修訂)》又強調大中城市供排水管網的建設應由中方控股等諸多限制,經過綜合平衡,本項目仍選擇以污水處理廠進行PPP運作。但是,從政策的導向以及對污水處理廠考核體系來看,實施廠網一體化是未來污水處理廠發展的方向,而污水處理管網普遍存在投資主體眾多,權屬難以明確的現象,若實施污水處理廠廠網一體化運作,首先需要政策引導進行大規模的管網普查工作,對管網資產進行確權和整合,其次相關部門應考慮出臺相應的配套政策,比如污水處理費的收費體制,在廠網一體化運作的前提下,未來是否有可能實現由使用者直接付費?

4、稅務政策的配套
    以污水處理廠TOT項目為例,按現有的稅務政策,在多個環節存在額外的稅負成本:在第一個“T”的環節,若是進行資產交易,存在著營業稅、增值稅、土地增值稅、印花稅、契稅以及所得稅及相應附加等稅費成本。若是經營權交易,存在著增值稅、營業稅、房產稅、印花稅以及所得稅及相應附加等稅費成本,以本項目經營權轉讓為例,經初步匡算,僅此交易環節的稅負成本達到交易總額的25%(僅作參考)。存量資產PPP的目的之一即通過存量資產或其經營權的轉讓獲得一筆轉讓資金用于消減存量債務,若稅務負擔過重,降低了地方政府或資產權屬方對存量資產進行PPP運作的積極性,建議減免該類項目資產或其經營權轉讓環節的流轉稅;在“O”的環節,項目公司除了繳納所得稅外,最主要的是78號文新增的污水處理勞務的增值稅,上文已表述,此處不再贅述;在第二個“T”,即反向移交環節,因為TOT項目的合作期限比較長,一般都達20-30年,因此國內目前經歷的項目合作期結束的實際案例還很少。但根據現有稅務政策,資產或其經營權(特別是運營過程中更新或新建資產)期末移交會產生流轉稅、所得稅及契稅,又增加PPP項目稅務成本,最終仍由地方政府買單。污水處理廠TOT項目期滿資產由項目公司無償移交給政府或其指定機構,因為在合作期限內項目公司通過政府購買服務已將所有的投資、運營成本以及利潤全部收回(個別案例具體約定的除外),因此考慮到PPP項目的特殊體系,建議免除期滿移交過程中可能產生的稅費。若雙方合作期限未滿而中止合作,在此過程中的移交也建議免除相關稅費。
5結語:PPP將在曲折中堅定前行
    本項目歷經八個多月的運作,經歷了諸多曲折、困惑、不被理解甚至自我懷疑,但在各相關部門及咨詢機構的共同努力下,最終取得了令各方滿意的結果,順利完成了財政部和市政府預期目標。但這僅僅是個開始,根據財政部113號文要求,目前項目只是完成了采購環節,下一步才進入真正的合作階段——項目執行,而衡量一個PPP項目是否成功,是對其全生命周期的衡量。不過有了這個良好開端,我們堅信雙方在未來能夠攜手共進,實現共贏!對PPP模式來講,亦注定不會一帆風順,雖然國家各部委從2014年開始便緊鑼密鼓出臺了一系列支持和規范PPP模式的政策,但在先行的實踐中,已經暴露出我國在公共管理理念、法律、金融、稅務、市場、監管等方面無法配套或匹配的不足,需要盡快完善和提升,否則PPP模式進行大規模推廣仍存在許多障礙。盡管如此,筆者仍堅信,正如南京城東、仙林污水處理PPP項目所經歷波折到成功簽約的過程,我國PPP模式必在曲折中堅定前行,首先PPP強調合作雙方是平等的民事主體關系,其次PPP的合作領域也愈來愈開放,這既有利于推動我國基礎設施和公共服務體制機制的改革,也必將推動整個社會朝著更開放更公平的方向前行,符合歷史發展的潮流,具有強大的生命力!   

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